نظام بوروکراسی ناکارآمد مانع توسعه اقتصادی

اوژن اکبری

نظام بوروکراسی (دیوان سالاری) در هر کشوری زیر مجموعه نظام سیاسی آن کشور محسوب می‌شود و نظام سیاسی هر کشوری بر پایه و بنیاد ارزش‌ها و فرهنگ ویژه‌ای که مختص خود آن نظام است شکل می‌گیرد. نظام سیاسی برای به اجرا در آوردن ارزش‌ها، ساختار‌ها و نهادهای حکومتی متناسب با خود را شکل می‌دهد که هر یک از این ساختار‌ها و نهاد‌ها کارکردهای ویژه خود را دارند تا نظام سیاسی را در تحقق اهداف خود یاری رسانند و در ‌‌نهایت نوع نظام بوروکراسی به منشاء و مشروع بودن اعمال قدرت بستگی دارد.

ادارهٔ امور عمومی کشور یا دیوان سالاری از دیر باز و همزمان با شکل گیری نظام شاهنشاهی درایران، سابقه دارد، امروزه دیوان سالاری را مترادف واژهٔ بوروکراسی معنا می‌کنند. این واژه نخستین بار در قرن هجدهم توسط اقتصاددان فرانسوی وینسنت دوگوزنی به کار برده شد که از دو کلمه «بورو» به معنای دفتر کارکنان سازمان‌های دولتی و نیز میز تحریر و «کراسی» که یک واژهٔ یونانی به معنای حکومت و اداره کردن است، تشکیل شده است. سپس مارکس وبر آلمانی آن را تشریح و گسترش داد؛ از دیدگاه وبر بوروکراسی طرح سازمانی ایده آل است که اختیار قانونی، نظم سلسله مراتبی، عمل کردن بر اساس مستندات و بایگانی‌ها، جدایی کار از زندگی شخصی، آموزش تخصصی، استخدام کارکنان تمام وقت و پیروی از قوانین را در بر می‌گیرد. وبر سه نوع قدرت را شناسایی می‌کند که عبارتند از:

 ۱- قدرت سنتی

۲- قدرت عقلایی قانونی

۳- قدرت کاریزماتیک

از دیدگاه او تنها روابط مبتنی بر قدرت عقلایی قانونی، دارای ثبات کافی است و مبنایی جهت شکل بخشیدن به ساختار اداری دائم ارائه می‌دهد. وبر بوروکراسی را نوعی ایده آل ذهنی می‌داند که در جهان واقعیت یافت نمی‌شود و سازمان‌ها می‌توانند بر اساس درجه نزدیک شدنشان به ایده آل بوروکراتیک نزدیک شوند. وبر عقلانیت بوروکراتیک را تحسین می‌کرد و آن را به عنوان کارآمد‌ترین شکل سازمان در نظر گرفت و از تبدیل شدن بوروکراسی به ابزار سلطه و تهدید برای نهادهای دموکراتیک هراس داشت. اما اندیشمندان دیگر مانند گولدنر، مارکس، میلز و بلونر معتقدند بوروکراسی منجر به از خود بیگانگی کارکنان می‌گردد و در میان مردم عامه نیز غالبا واژه نامطلوب سیاسی قلمداد می‌شود. برخی دیگر از اندیشمندان معتقدند که مشکل اساسی، خود بوروکراسی نیست بلکه مشکل اصلی در نوع بوروکراسی است که ایجاد می‌گردد. به جای اینکه همه بوروکراسی‌ها برداشته شوند باید میان ساختارهای بوروکراتیکی که سازمان‌ها را به عمل کرد کارآمدتری قادر می‌سازند و آنهایی که مانع کارکرد موثر می‌شوند تمایز قائل شد. گونه نخست بوروکراتیک تواناساز و گونه دوم، بوروکراتیک مانع نامیده می‌شود. بوروکراتیک تواناساز نوعی ساختار است که قوانین مقررات و رویه‌ها را در جهت حل مسایل و کارآمدی بیشتر به کار می‌گیرد و به جای آنکه به عنوان یک مانع عمل کند عاملی در جهت پیش برد است و قوانین و مقررات به عنوان رهنمودهایی انعطاف پذیر برای حل مسایل و نه به عنوان محدودیت قلمداد می‌شود. اما همین قوانین و مقررات می‌توانند طوری تنظیم شوند که به جای آنکه منجر به بهبود مسایل شوند بر سر راه آن مانع ایجاد کنند. در آن هنگام بوروکراسی ناکارآمد و بی‌فایده و ساختار سازمانی نامنسجمی ایجاد می‌شود.

با توجه به روشن شدن مفهوم بوروکراتیک اکنون به نظام بوروکراتیک یا دیوان سالاری کشور ایران می‌پردازیم. در کشور ما تا پیش از انقلاب مشروطه حکومت متکی بر نهاد پاشاهی بود یعنی شاه دارای فر ایزدی بود و قدرت خود را از مردم نمی‌گرفت، بلکه منتسب از جانب خداوند بود. این نظام با بوروکراسی مدرن سازگاری نداشت، اما پس از انقلاب مشروطه مطابق قانون اساسی مشروطه قدرت از نهاد پادشاهی به ملت انتقال یافت که منجر به تغییر مبنای اساسی مشروعیت نظام حکومتی هر چند فقط از دیدگاه نظری و تنها مفهومی انتزاعی شد؛ اما نظام جدید با بوروکراسی مدرن یا سازمان‌های نوین ادارهٔ امور، سنخیت پیدا می‌کرد و اقدامات رضا شاه و سپس فرزند او سیستم منسجم اداری را به ایران آورد. با انقلاب سال ۵۷مبنای مشروعیت و نظام سیاسی تغییر کرد و پایگاهی دو گانه یافت. باتوجه به اصول قانون اساسی، اصل ۵۶حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت خویش حاکم ساخته است. هیچ کس نمی‌تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طریقی که در اصول بعدی می‌آید اعمال می‌کند، اصل ۵۷ نیز می‌گوید قوای حاکم در جمهوری اسلامی عبارتند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند.

با نگاه به این اصول مشخص می‌شود منشاء و مشروعیت اعمال قدرت به روشنی مشخص نشده و از کجا آمده، با نگاهی به دو اصل ۵۶و ۵۷ قانون اساسی در می‌یابیم که حق حاکمیت ملت ایران ابتدا به رسمیت شناخته شده است اما‌‌ همان حق در اصلی دیگر از ملت گرفته شده است.

چنانچه تاریخ یک صد سال اخیر نظام بوروکراسی ایران را مورد بررسی قرار دهیم پی خواهیم برد که دارای کارایی لازم نبوده است؛ ولی این نکته قابل توجه است که آیا کارایی نظام دیوان سالاری ایران در حال افزایش بوده یا کاهش که صد البته سیر نزولی شدیدی را طی کرده است. این نظام در دوران آغازین انقلاب دچار دگرگونی‌های نهادی، ساختاری و تشکیلاتی اساسی گردید و منجر به در هم ریختگی نظام بوروکراسی کشور شد که ابتدا توجیه آن حفظ انقلاب بود اما رفته رفته به حفظ منافع گروه‌های خاص تبدیل شد. در این چند دهه، نظام اداری اجرایی کشور به بازی گرفته شد و بار سنگین اضافی خارج از اصول و مبانی نظام بوروکراسی مدرن را به دوش کشیده است، که در زیر به چند نمونه اشاره می‌کنم. به عنوان مثال مساله گزینش یا انقلاب فرهنگی در دانشگاه‌ها و یا قانون‌های نانوشته‌ای که افراد خاص علیرغم تخصص و تعهد به کشور و یا دعوت ملت به حضور در صحنه، تا یک رده‌ای بیشتر نمی‌توانند بالا بروند و حال اگر این حضور برخلاف رویه جریان مسلط باشد، نمی‌پذیرند و از اینجا به بعد جاسوس، خائن و ضد انقلاب می‌شوند. این گونه کار‌ها مدت‌های مدیدیست که ادامه دارد و در همین راستا نظام مدرن اداری و اجرایی به فروپاشی می‌گراید و اثرات اجتماعی سیاسی و اقتصادی خاص خود را روی جامعه می‌گذارد. مهم‌ترین اثر اجتماعی آن عدم اعتماد ملت به دستگاه اداری و اجرایی می‌باشد که شاهد عدم کارایی هر روز این دستگاه هستند.

از نظر سیاسی روند پیش رو موجب اختناق و دیکتاتوری می‌شود و یا در ‌‌نهایت به کودتای نظامی منجر می‌گردد. از دیدگاه اقتصادی که به بحث مورد نظر ما بیشتر مرتبط است و آن را در سطور پایین به شکلی مبسوط باز کرده و به واکاوی علل نابسامانی‌های اقتصادی که گریبان گیر ملت شده است، خواهم پرداخت؛ اثرات مخرب شایان توجه و کشنده‌ای داشته است.

تجربه کشورهای توسعه یافته نشان می‌دهد وجود سازمان‌های بوروکراتیک برای هدایت جوامع پیچیده امروز و حفظ منافع ملی و رشد تولید کالا و خدمات و حل مشکلات جامعه امری ضروری و گریزناپذیر است. در کشورهای توسعه یافته و صنعتی در دوران پیشرفت و تحول، سازمان‌ها متناسب با اقتصاد و صنعت آن‌ها رشد کردند نه اینکه تناسب لازم بین رشد سازمان‌ها و دیگر اجزای نظام بوروکراسی حفظ نشده باشد و به صورت عضوی ناهماهنگ، مانع رشد و عامل بازدارنده توسعه درآید. در این هنگام به ناچار حرکت اقتصادی جامعه بسیار کند و شرایطی ایجاد می‌گردد که منجر به پدیدهٔ رکود همراه با تورم می‌شود و دولت مدام پول به بدنهٔ اقتصادی جامعه تزریق می‌کند اما چرخ‌های اقتصادی جامعه نمی‌چرخد، و آن‌گاه منجر به افزایش حجم نقدینگی جامعه و تورم می‌گردد و رونق اقتصادی شکل نمی‌گیرد. به دلیل همین دستگاه اداری اجرایی معیوب و از پا افتاده است که هیچ برنامه‌ای، هرچند برنامه خوب باشد، جواب نمی‌دهد؛ چرا که برنامه هنگامی جواب می‌دهد که یک نظام بوروکراسی دارای کارایی لازم و مستقل باشد و نه با هر تغییری، حمایت سیاسی از آن برنامه برداشته شود، که خود منجر به ناکام ماندن برنامه می‌گردد.

اگر به برنامه‌های توسعه‌ای پس از انقلاب نگاه کنیم، کلیه برنامه‌های توسعه، نخست با نام توسعه بودند ولی محتوای توسعه نداشتند، دوم اینکه برنامه‌ها متضاد هم بودند و با تغییرات سیاسی یکی پس از دیگری ناکام و‌‌ رها می‌شدند. اکنون به تشریح چند نمونه از این برنامه‌ها می‌پردازم:

تا پیش از برنامه نخست که سال ۶۸به تصویب رسید، دو برنامه در دوران آغازین انقلاب که نخستین آن توسط سازمان برنامه و بودجه تهیه شد، یک برنامه پنج ساله بود که به دلیل جو بی‌اعتمادی نسبت به کار‌شناسان و برنامه ریزان آن زمان راه به جایی نبرد. با تغییر دولت و رییس سازمان برنامه و بودجه کوشش‌هایی جهت نخستین برنامه توسعه شد و در ‌‌نهایت برای دورهٔ پنج ساله از سال ۱۳۶۲تا ۱۳۶۶آماده و به تصویب هیات وزیران رسید و به مجلس تقدیم شد و در مجلس به دلایل نامعلوم به تصویب نرسید. لازم به ذکر است برنامه فوق به دنبال رشد متغیرهای کلان اقتصاد و نه تغییر ساختار اقتصادی بود.

برنامه نخست توسعهٔ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در دورهٔ اول ریاست جمهوری آقای رفسنجانی از سال ۱۳۶۸تا ۱۳۷۲تهیه شد. این دوران مصادف با آغاز اجرای تعدیل ساختار اقتصادی است، که اصول آن را جهت آزاد سازی اقتصاد، بانک جهانی تدوین کرده بود. باتوجه به اینکه کشور دچار بحران‌های شدید اقتصادی ناشی از تعدیل ساختاری اقتصاد شده بود، برای نخستین بار در تاریخ اقتصادی ایران، کشور دچار پدیده رکود همراه با تورم شد و افزایش شدید فساد اقتصادی، اداری و رانتی ناشی از خصوصی سازی، موجب ریشه دواندن این فساد در عمق نظام بوروکراسی شد. از سوی دیگر افزایش شدید نرخ ارز، منجر شد دولت از سیاست تعدیل روی برگرداند، ولی چتر پدیدهٔ رکود تورمی تا پایان دهه هفتاد بر سر ملت گسترانیده بود، این برنامه تا سال ۱۳۷۴تمدید شد.

نکته جالب در مورد اجرای برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه این است که در دوران ریاست جمهوری آقای احمدی‌نژاد علیرغم خوب یا بد بودن برنامه‌ها هیچ گونه توجهی به این برنامه‌ها نشد. در این دوران همانند دوران آقای رفسنجانی مجددا کشور دچار پدیده رکود تورمی گشت و کماکان ادامه دارد و نشانه‌هایی دال بر برون رفت از چنین پدیده‌ای دیده نشده است. هر چند شاکله اصلی دولتمردان دولت تدبیر و امید از دولتمردان دهه هفتاد شکل گرفته است که خود خالق و معمار دیو سیاه رکود تورمی بودند که اکنون‌‌ همان دیو در حال بلعیدن ملت ایران است. حال پرسشی از آقای روحانی دارم ایشان چگونه و مطابق کدام فرمول علم اقتصاد می‌خواست در صد روز نه، بلکه بیشتر در یک سال و یا بیشتر از این‌ها دیو سیاه را برای مدت اندکی در قفس کرده یا برای همیشه از بین ببرد. آیا نیاز به هیچ گونه برنامه‌ای نبود؟ تنها برنامه آن‌ها ایجاد رابطه با غرب بود تا با باز شدن شیرهای نفت که منجر به سرازیر شدن ارز و در ‌‌نهایت تزریق پول به بدنهٔ اقتصادی جامعه، بتوانند دیو سیاه را در بند انداخته و مهارش کنند! این شیوه‌های مدیریت اقتصادی و حل موقت بحران هم از آن شعبده بازی‌های سیاسی و رویه‌های معمول چند دهه اخیر کشور ماست. بله! در دور تسلسل به سر می‌بریم دایره‌ای کوچک ترسیم کرده‌ایم و در حال چرخیدن در درون آن دایره کوچک و بسته هستیم؛ باشد که چه هنگام و کجا سرمان گیج برود نقش بر زمین شویم، مادامی که نظام بوروکراسی معیوب، از کار افتاده، ناکارامد و چپاولگر باشد دور تسلسل ادامه دارد و ملت ایران روز به روز فقیر‌تر و تهی دست‌تر خواهند شد و نیز ایمان گریز؛ چرا که از‌‌ همان در که فقر وارد می‌شود، از‌‌ همان در ایمان خارج می‌شود.

سال‌ها با نظام بوروکراسی بازی‌های سلیقه‌ای، شخصی و به نفع گروه‌های خاص بهره برداری‌های شخصی و جناحی شده و این نظام اداری و اجرایی ناکارآمد در حال فرو ریختن است. در اینجاست که برای جلوگیری از فروپاشی نظام دیوان سالاری که مغز دولت است حاکمیت ابتدا باید تکلیف را با خودش روشن کند بر کدام اصل و اصالت ایستاده است؟ بر اصالت آرا متکی است یا بر اصالت انتصاب و روشن کند منشاء و مشروعیت قدرت از کجاست؟

مادامی که تکلیف روشن نشود، سرمایه احساس امنیت نمی‌کند چرا که سرمایه هوشمند عمل می‌کند هرجا که امنیت باشد به آنجا می‌رود، سرمایه گذار هم تا احساس امنیت نکند سرمایه گذاری نمی‌کند؛ هر جا که امنیت باشد در آنجا سرمایه گذاری می‌کند هر چند اقتصاد را به صورت علمی نداند. با تصویب یک قانون و یا یک سری قوانین و لوایح، امنیت سرمایه گذاری ایجاد نمی‌شود، امنیت سرمایه گذاری تابع یک فضایی است که شرایط و محیط خاص خود را می‌خواهد، سرمایه گذارو سرمایه چون به دنبال امنیت و سود هستند به محض درک این فضا خود برای سرمایه گذاری بسیج می‌شوند، در شرایط خاص موجود مگرسرمایه گذار عشق به وطن داشته باشد که سرمایه خود را در فضایی که هیچ گونه امنیتی وجود ندارد سرمایه گذاری کند.